（四）扶贫
残疾人扶贫是国家整体扶贫开发战略的重要组成部分。“十一五”期间，通过贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》（国发〔2001〕23号）和《农村残疾人扶贫开发计划（2001－2010年）》，在各级党委和政府的有力领导和支持下，社会各界广泛参与，残疾人自身不懈努力，基本完成了“十一五”残疾人扶贫工作的任务目标，残疾人家庭收入水平稳步提高，生活状况明显改善，贫困残疾人口大幅减少。《中国残疾人事业统计年鉴》数据显示，五年间，全国扶持农村贫困残疾人932万人次，实际解决温饱618万人。中央安排康复扶贫贷款40亿元，扶持38万贫困残疾人发展生产，帮助414万贫困残疾人接受农村实用技术培训；全国49.4万残疾人贫困户进行了危房改造，68万残疾人及其亲属受益。
但是，我国农村残疾人扶贫任务依然艰巨。在我国6225万农村残疾人中，相当一部分生活仍十分贫困。受残疾影响、外界障碍、受教育程度普遍偏低、缺乏技能等原因制约，残疾人在贫困人口中贫困程度最重、扶持难度最大，成为农村扶贫工作的重点人群。
1.主要任务
为了妥善解决农村残疾人贫困问题，中央7号文件要求：“切实将国家关于农村扶贫开发政策措施和支农惠农政策落实到农村贫困残疾人家庭，制定和完善针对残疾人特点的扶贫政策措施。扶持农村残疾人从事种养业、手工业和多种经营，有序组织农村残疾人转移就业，促进残疾人增加收入。”国办19号文件也强调，“加强农村残疾人扶贫服务，促进残疾人脱贫”。
国家“十二五”规划纲要明确要求加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》将贫困残疾人作为重点扶持群体纳入政府扶贫开发规划，统筹安排，同步实施，优先帮扶。残疾人事业“十二五”发展纲要提出了具体要求：
——加强农村残疾人扶贫开发，扶持1000万农村贫困残疾人改善生活状况、增加收入、提高发展能力；
——为100万农村贫困残疾人提供实用技术培训；
——继续实施“阳光安居工程”，改善25万户农村贫困残疾人家庭居住条件。
“十二五”是全面建设更高水平小康社会的关键时期，也是缓解和消除残疾人贫困现象的重要时期。要以中央和地方制度政策为依托，争取特殊扶持政策，以增加贫困残疾人家庭收入、提升残疾人生活质量为目标，以提高贫困残疾人基本素质和生存发展能力为重点，采取有效措施，加大对农村残疾人生产扶助和生活救助的力度，全面改善农村残疾人生产生活状况。
2.主要政策措施
（1）制定实施《农村残疾人扶贫开发规划（2011－2020年）》
残疾人事业“十二五”发展纲要提出，把“制定并实施《农村残疾人扶贫开发规划（2011－2020年）》（以下简称‘扶贫规划’）”作为未来五年农村残疾人扶贫开发的重要工作任务。
2001年，中国残联、扶贫办、财政部、中国人民银行和中国农业银行共同制定实施《农村残疾人扶贫开发计划（2001－2010年）》（以下简称“扶贫计划”）。扶贫计划实施10年来，农村贫困残疾人生产生活状况得到了明显改善，农村残疾人生活质量和水平得到提升。扶贫计划的制定与实施强化了地方各级党委政府和相关部门对农村残疾人扶贫工作的高度重视和工作职责，广泛调动了社会各界力量参与支持农村残疾人扶贫开发，有力推动了农村残疾人扶贫工作的整体发展。
扶贫规划在总结过去10年扶贫计划执行的经验和对农村残疾人扶贫重点困难调查研究的基础上，多方征求相关单位和专家以及基层同志的意见后颁布实施。各地要按照扶贫规划的要求，结合地方实际，及时制定本地扶贫规划，要求体现当地残疾人扶贫工作的特点和政策突破点，政策和措施的制定要更加贴近贫困残疾人，更加具体化，更具可操作性。
（2）做好农村社会保障政策与残疾人扶贫开发的有效衔接
做好农村社会保障政策与残疾人扶贫开发的有效衔接，目的就是把落实农村各项社会保障政策措施作为解决残疾人温饱、稳定其基本生活状况的根本保障，把扶持残疾人家庭发展生产作为摆脱贫困的根本途径。
国务院办公厅转发的扶贫办、民政部、中国残联等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》（国办发〔2010〕31号）对做好农村最低生活保障制度和扶贫开发的有效衔接工作提出了具体要求，明确了健全贫困残疾人口的评议识别机制，将符合条件的残疾人纳入低保，做到应保尽保；在实施扶贫开发过程中，有劳动能力的残疾人优先享受各项扶持政策和措施，通过各种手段提高有劳动能力的农村贫困残疾人的发展能力，使他们尽快脱贫。同时，加快国家各项社会保障和救助政策以及扶贫开发和支农惠农政策的落实，加大资金投入，各级财政要安排专项残疾人扶贫资金，动员社会各界捐款捐物支持农村贫困残疾人脱贫。
（3）农村残疾人专项信贷扶贫
康复扶贫贴息贷款是国家为帮助扶持贫困残疾人脱贫安排的专项信贷资金，对适合残疾人特点的种植业、养殖业、农副产品加工业和服务业给予重点帮扶。通过发挥项目和扶贫基地扶持的辐射带动作用以及小额到户贷款扶持，帮助农村残疾人贫困户从事有助于直接解决温饱的农业项目，提高资金使用效率，使残疾人家庭尽快脱贫。
康复扶贫贴息贷款在辐射带动农村贫困残疾人发展生产，缓解贫困残疾人生产资金短缺等方面发挥了不可替代的作用。“十一五”期间，中央安排康复扶贫贴息贷款40亿元，中央财政拨付贴息资金1.5亿元，辐射带动38万贫困残疾人发展生产。
目前，康复扶贫贴息贷款使用和管理的权限下放到各省，不限定金融机构，调整了项目贷款和到户贷款的信贷规模与贴息比率。各地贫困残疾人积极争取贷款，对贷款资金的需求不断增加，有些地方出现了供不应求的现象。
各地要积极贯彻残疾人事业“十二五”发展纲要提出的“继续开展残疾人康复扶贫”，“加大康复扶贫贷款管理体制改革力度，健全担保体系，简化贷款程序，提高贷款扶持贫困残疾人户的到位率和扶贫效益”等精神，按照《关于康复扶贫贷款管理体制改革的通知》（残联发〔2008〕13号）要求，进一步加强康复扶贫贴息贷款的管理。项目贷款要重点用于扶持中小型农业产业项目和残疾人扶贫基地等规模化发展型经济实体，注重提高扶持带动贫困残疾人数量和扶贫成效。小额到户贷款要重点用于扶持能人大户、庭院经济、零售商业、家庭手工业、服务业等适合贫困残疾人快速增收的个体经济。探索贫困残疾人承贷风险担保机制，设立面向贫困残疾人户的担保基金，逐步解决贫困残疾人贷款担保问题。金融部门要针对贫困残疾人信贷能力不足的实际困难，调整和健全信贷政策，简化贷款程序，提高贷款到位率。开发适合贫困残疾人需求的特殊信贷产品，开展残疾人扶贫专项信贷服务，为贫困残疾人提供方便快捷的金融信贷服务，发展针对贫困残疾人家庭的免抵押担保的小额贷款产品。贫困村互助金为符合条件的残疾人发展生产提供支持。
（4）农村残疾人实用技术培训
据统计，有相当一部分有劳动能力和劳动愿望的农村贫困残疾人，由于缺乏必要的技能和培训，难以发展生产脱贫致富。实用技术培训是提高农村贫困残疾人发展生产和提高收入能力的有效途径，是残疾人扶贫工作的重要手段。农村残疾人实用技术培训要针对农村残疾人特点，重点培训实现快速增收的实用技术。
“十一五”期间，中央安排2660万元财政资金专项用于中西部地区农村贫困残疾人实用技术培训，全国培训了414万农村贫困残疾人。但是，培训工作仍然存在项目少、效果差、培训后安置就业配套服务工作不到位等问题，造成残疾人反复学、就业难的恶性循环，导致培训成本加大，培训资源浪费的不良境况。残疾人事业“十二五”发展纲要提出：“加强对农村贫困残疾人的培训。为100万农村贫困残疾人开展实用技术培训，合理设置适合不同类别残疾人的培训项目，使经过培训的残疾人至少掌握1－2门实用增收技术。政府举办或补助的面向‘三农’的培训机构和项目免费培训残疾人。”“十二五”期间，中央财政安排专项资金用于扶助中西部地区100万农村贫困残疾人开展实用技术培训。各地要结合当地实际情况，加大贫困残疾人培训资金的财政投入，将农村残疾人的技能培训纳入到扶贫部门的“雨露计划”、农业部门的“阳光工程”等政府和有关部门举办或者补助面向“三农”的培训机构和项目，优先对贫困残疾人进行实用技能培训。要依托社会各种培训机构，根据残疾人个体需求和身体条件，开展不同类别、不同层次、不同科目的多种类多形式的实用技术培训，确保每个残疾人贫困家庭至少一名成员掌握1－2门实用技术。要根据劳动力市场需求及时调整培训内容和方式，注重培训效果。强化培训后的就业扶助工作，对每个培训后的贫困残疾人就业要给予资金、设备、技术等一系列配套服务，并实行动态跟踪服务，确保贫困残疾人能受训、能就业、能增收。
（5）农村贫困残疾人住房保障（“阳光安居工程”）
“阳光安居工程”是中央安排的专项彩票公益金用于资助中西部农村贫困残疾人家庭危房改造的项目。为了解决农村贫困残疾人家庭住房困难，“十一五”期间，中央继续安排彩票公益金用于资助农村贫困残疾人危房改造，五年共资助49.4万农村残疾人贫困家庭实施危房改造，受益残疾人及亲属达到68万人，带动地方危房改造资金354282万元，农村贫困残疾人居住条件得到进一步改善，有效缓解了农村贫困残疾人的住房困难，调动了地方各级政府的责任意识，加大对农村贫困残疾人等困难弱势群体基本生活的保障力度，以改善住房条件为载体，全面推动了农村残疾人基本生活条件的提升。
残疾人事业“十二五”发展纲要提出：“在移民扶贫和农村危房改造工程中对农牧区贫困残疾人家庭住房建设和改造予以优先安排。继续使用国家彩票公益金支持‘阳光安居工程’——中西部地区农村贫困残疾人家庭危房改造项目。”“十二五”期间，各地要积极将农村贫困残疾人危房改造纳入政府有关部门危房改造项目范围，积极争取，优先实施，同时继续贯彻落实《关于优先解决城乡低收入残疾人家庭住房困难的通知》，将住房困难的城乡低收入残疾人家庭全部纳入政府保障性住房政策措施范围，有计划地对农村贫困残疾人住房实施改造，全面落实城市廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、棚户区改造和农村危房改造计划，优先实施并制定落实特惠政策。解决农村贫困残疾人家庭住房困难要与扶贫开发、保障性安居工程、救灾重建、扶贫易地搬迁、小城镇建设有机结合，优先实施。有条件的地方对农村危房改造的贫困残疾人家庭实施建沼气池、改厨、改厕、改圈等“一建三改”工作。中央将继续实施彩票公益金“阳光安居工程”，对农村贫困残疾人危房改造项目实施补贴；各地要落实危改项目资金，制定帮扶措施，发动社会参与，确保危改项目顺利实施。
（6）农村残疾人扶贫服务社建设
农村残疾人扶贫服务社是扶持贫困残疾人到户到人，将各项残疾人扶贫政策和措施落到实处的必要服务载体。农村残疾人扶贫服务是为农村残疾人发展生产、提高收入、摆脱贫困所采取的一项社会化服务工作。农村县级残疾人服务社和乡镇残疾人服务分社自1998年设立以来，在农村残疾人扶贫工作的历程中对贫困残疾人发展生产、提供生产服务起到了重要作用。但是，由于残疾人扶贫开发政策和措施的调整，金融部门政策性贷款商业化运作产生的矛盾，以及机构编制、人员配置、经费紧张和工作职能定位不明等诸多因素，导致服务社和服务分社机构数萎缩，人员缩减，在有些地方甚至已经名存实亡。健全和完善农村残疾人扶贫服务体系是“十二五”期间的一项重要工作。残疾人事业“十二五”发展纲要明确提出：“加强基层残疾人扶贫服务社建设，依托农村金融服务机构、供销合作社、农民专业合作社、贫困村互助社、各种行业协会组织等农村社会化服务体系，为残疾人提供多种形式的生产生活服务。”各地要以国办19号文件为依据，加快推进农村残疾人扶贫服务体系的建设与完善。拓宽各级残联和残疾人就业扶贫服务机构职能，激活县乡残疾人服务社功能，调动乡村残疾人专职服务人员积极性，形成“横向到边、纵向到底”的农村残疾人扶贫服务组织网络。针对农村贫困残疾人提供的服务要借助农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，依托农村社会化服务体系，发挥各自优势，整合各种资源，做到项目、政策、资金、信息、技能“五到位”，为贫困残疾人发展生产脱贫致富提供切实有效的服务。
（7）农村残疾人扶贫社会化帮扶
社会化帮扶助残是农村残疾人扶贫的重要力量。“十一五”期间，通过开展结对帮扶、捐款捐物等多种形式，有力扶持了贫困残疾人发展生产，改善生活状况，对农村残疾人脱贫起到了重要作用。“十二五”期间，农村残疾人扶贫形势不容乐观，贫困残疾人数量很多，生活水平与社会平均水平差距明显并仍有扩大的趋势，扶贫任务非常艰巨，仅靠各级党委和政府及相关部门的努力远远不够。加大社会帮扶力度，进一步动员社会各界力量参与支持残疾人扶贫工作势在必行。残疾人事业“十二五”发展纲要提出：“广泛开展‘帮、包、带、扶’活动，动员城乡基层组织、干部、群众、志愿者结对帮扶农村贫困残疾人。”“十二五”期间，要着力加强社会扶贫工作，在巩固“十一五”结对帮扶成效的基础上，拓宽结对帮扶的社会群体，动员党政机关、团体、事业单位、基层党团组织以及领导干部、党团员等，与贫困残疾人家庭结对，“帮、包、带、扶”，落实扶贫和救助政策，选择项目，筹措资金，提供技术支持和市场经营服务，扶助贫困残疾人脱贫。军队、武警部队就地就近积极帮扶贫困残疾人家庭。中央和国家机关有关部门实施的“农家书屋”、“万村千乡市场工程”等项目将农村贫困残疾人及其家庭优先纳入其中。鼓励引导国有企业、民营企业及其他各类非公有制企业、社会组织、志愿者和其他社会人士，积极参与残疾人扶贫开发。推动建立社会帮扶残疾人扶贫工作的长效机制。
（8）“阳光助残扶贫基地建设工程”
农村残疾人扶贫基地以直接安置残疾人就业、辐射带动、帮扶残疾人脱贫致富为目的，使更多的残疾人能直接得到安置、扶持和带动，将辐射带动、生产服务、安置与实用技术培训等多种功能融为一体，增强扶贫效果，扩大贫困残疾人受益面，逐步成为扶持农村贫困残疾人发展生产脱贫致富的有效途径和扶贫载体。
“阳光助残扶贫基地工程”是农村残疾人扶贫基地建设项目，被确立为“十二五”期间农村残疾人扶贫开发工作特色品牌项目。“十一五”期间，各地加强农村残疾人扶贫基地建设，规范管理，扩大基地规模，巩固和扩大扶贫成效，农村残疾人扶贫基地建设初步形成一定规模。仅2010年，地方创建农村残疾人扶贫基地共计4575个，投入资金20642万元，扶持23万贫困残疾人发展生产。为了充分发挥农村残疾人扶贫基地的作用，扩大扶贫成效，残疾人事业“十二五”发展纲要明确提出：“实施‘阳光助残扶贫基地建设工程’，扶持创建一批农村残疾人扶贫基地，带动贫困残疾人农户发展生产、增加收入。”据此，“十二五”期间，中央将设立“阳光助残扶贫基地建设工程”，安排专项资金资助扶持农村残疾人扶贫基地建设。中央将制定农村助残扶贫基地建设工程实施方案，完善助残扶贫基地的管理办法和建设标准，督导各地做好扶贫基地建设和使用工作，充分发挥辐射带动贫困残疾人发展生产、提供有效服务的作用，推动全国农村残疾人扶贫基地建设、管理和使用实现标准化、规范化。同时，要求残疾人扶贫基地依托社会资源，通过康复扶贫贷款扶持投入、财政扶贫资金的注入、残疾人就业保障金的有效扶持，加快农村残疾人扶贫就业培训基地的整体建设。
（五）托养
改革开放以来，随着国家经济发展和社会进步，残疾人状况明显改善。但受多种因素影响，长期以来，智力、精神和重度残疾人这些残疾程度重、残疾类别特殊的残疾人，由于其生活自理能力和独立行为方面的欠缺，在康复、教育、就业、社会保障等方面面临的问题比其他残疾人更为突出，深层次的需求难以得到应有的重视和关注，成为残疾人民生改善方面的“短板”：他们人数众多、接受有针对性的康复服务少、文盲率高、就业机会缺乏的情况普遍存在；危害自身和他人的极端情况时有发生；家庭在抚养或赡养、长期看护、治疗与康复、精神压力等方面的付出，已大大超出一般家庭所应承担义务的范围。
近年来，智力、精神和重度残疾人亲属通过多种渠道不断向各级政府、残联反映，强烈希望通过政府和社会解决其生活照料和养护托管的问题；社会方方面面，特别是基层组织，也纷纷呼吁帮助解决托养问题，认为这是政府应当为他们提供的特殊保障，是对残疾人家庭的解放，是促进社会稳定的一项有效措施。
中国残联针对这一问题进行了多番调研和研讨，并于2007年7月在广州召开了全国残疾人托养服务工作会议，对全国智力、精神和重度残疾人托养服务工作进行了全面部署，正式在全国范围内启动和部署残疾人托养服务工作，并将残疾人托养服务工作提上各级政府和残联的工作日程。
由于可资借鉴的经验不多，地方各级财政也暂时没有托养专项经费支出，残疾人托养服务工作在起步之初遭遇了一定的困难。党中央和国务院及时对这项工作予以了大力支持和关注，2007年10月和2008年8月，胡锦涛总书记视察了上海市残疾人 “阳光之家”和北京市残疾人“温馨家园”，了解残疾人进行生活技能学习和康复训练的情况；2008年在新修订的《残疾人保障法》中规定：“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。地方各级人民政府对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养。国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构。”2008年中央7号文件规定，要“依托社区开展为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等提供生活照料、康复养护、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目，推广‘阳光之家’经验。鼓励发展残疾人居家服务，有条件的地方建立残疾人居家服务补贴制度” 。
为了落实国家对残疾人托养服务工作的支持，中国残联积极协调财政部对残疾人托养服务工作予以补贴。2009年8月，中国残联办公厅和财政部办公厅共同发布了《关于印发〈阳光家园计划〉的通知》，明确从2009年至2011年，中央财政每年安排2亿元，共6亿元专项资金，为智力、精神和重度残疾人托养服务机构和居家托养残疾人家庭提供资助。
“十一五”期间，各地认真贯彻落实中央有关文件精神，明确工作思路，加强与政府部门的沟通协调，研究制定托养服务试点方案和相关政策措施；选择一批定点城市，积极探索残疾人托养服务的形式和办法；扶持建设了以江西省残疾人托养服务中心、福建省启能研究中心等为代表的一批骨干示范性残疾人托养服务机构，鼓励社会力量积极参与兴办残疾人托养服务业，努力通过多种渠道满足残疾人托养服务需求；认真实施“阳光家园计划”，引导建立残疾人居家托养补贴长效机制。
截至“十一五”末期，全国已有各级各类残疾人托养服务机构4029个，入托残疾人14.5万，享受到各种居家服务的残疾人数达到43.5万，残疾人托养服务工作初见成效。“阳光家园计划”实施两年来，已经直接资助1244家机构的3万多名残疾人接受托养服务，资助近40万残疾人次居家托养。“阳光家园”示范创建活动收到了27个省（自治区、直辖市）的150份申报材料，是2007年全国范围内全面启动残疾人托养服务工作以来，各地特色做法与鲜活经验的一次集结，展示了“阳光家园计划”顺利实施两年来的成果，充分体现了地方各级党委和政府对残疾人托养服务工作的重视与支持。
在推进托养工作发展的同时，各地普遍加强了资金的管理、规章制度的建设和服务规范的探索。上海市残联和市质量管理科学研究院共同研究制定的《上海市残疾人养护机构服务标准》，已经上海市技监局审批，正式成为上海市地方标准，上海市将按此标准对全市残疾人养护机构开展质量管理体系认证工作；江苏、湖北、海南等地在开展托养服务工作过程中也出台了一些关于残疾人托养服务工作机制、管理和监督制度方面的政策和规定。这些工作都是在残疾人托养服务工作规范化发展方面的良好尝试。
经过“十一五”期间的努力，残疾人托养服务工作初见成效，取得了阶段性的成果。但各地发展不平衡、认识不全面、定位不准确等问题依然存在，不容忽视；有托养需求的残疾人数量庞大，托养服务能力不足、服务手段单一等困难和矛盾仍十分突出，不容乐观。
1.主要任务
“十二五”期间，公共财政制度将进一步完善，各级政府在执政中将更加注重统筹兼顾，加快解决不平衡问题，促进社会公平正义，为残疾人托养服务创造了极为有利的工作条件；社会保险、社会福利和慈善事业等方面的政策制度建设全面开展，为残疾人托养服务工作提供了强有力的政治保障；新修订的《残疾人保障法》、中央7号文件、国办19号文件及各地的实施意见，为残疾人托养服务工作发展构建了良好的法律政策环境；残疾人社会保障和服务体系建设不断推进以及“十一五”期间残疾人托养服务工作取得的成效，为残疾人托养服务工作进一步发展奠定了坚实的基础。 因此，“十二五”是残疾人托养服务工作的重要发展时期，按照国家“十二五”规划纲要改善民生、建立健全基本公共服务体系的总体安排部署，这一时期残疾人托养服务工作主要集中在以下几个方面。
（1）初步建立残疾人托养服务体系
“十二五”期间，要建立健全以省级或省会城市托养服务机构为示范、设区的市和有条件的县托养服务机构为骨干、乡镇（街道）和社区日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系，努力推动示范和骨干托养服务机构、基层日间照料机构、居家托养服务同步发展；探索建立残疾人托养服务补贴制度等长效机制；制定实施残疾人托养服务机构建设标准和服务规范，加强托养服务队伍建设，加大社会宣传的力度。至“十二五”末，要初步建立起残疾人托养服务体系。
（2）继续实施“阳光家园计划”，为200万人次残疾人托养服务予以补贴
首期“阳光家园计划”的实施时间是2009年至2011年，共资助50万人次残疾人接受了不同形式的托养服务。项目将于2011年底执行结束，为了促进地方托养服务工作持续向前发展，保证“十一五”期间已经受益的残疾人继续得到服务，中央财政将在“十二五”余下的四年里继续以“阳光家园计划”项目的形式支持残疾人托养服务工作，此次中央财政的投入规模将进一步扩大，为200万人次残疾人托养服务予以补贴。
2.政策措施
（1）开展需求调查，摸清底数
底数清晰是必要的基础性工作，应及时组织开展辖区内残疾人托养服务需求调查，摸清底数。以处于就业年龄段且无业的智力残疾人、精神残疾人、重度肢体残疾人为重点摸查对象；区分残疾人对寄宿托养服务、日间照料服务、居家安养服务等不同形式的托养服务需求，建档立卡；客观分析残疾人及其家庭生活状况，切实掌握他们对托养服务的经济负担能力。全面掌握需求状况是做好托养工作的基本前提和重要基础，以前没有开展摸底调查的地方，“十二五”期间一定要补上，保证托养服务工作的针对性和扎实推进。
（2）建立健全残疾人托养服务体系，推动建设一批骨干示范型机构
坚持政府主导，按照“建立健全以省级或省会城市托养服务机构为示范、设区的市和有条件的县托养服务机构为骨干、街道（乡镇）和社区日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系”的总体要求，结合地方实际，转变工作方式，理清托养服务工作发展思路，研究制定有针对性的残疾人托养服务发展规划，并将其纳入当地经济社会发展大局，作为改善残疾人状况的民生工程，统筹安排，同步实施，推动残疾人托养服务快速健康发展。
《残疾人康复和托养设施建设规划》已经得到国家发改委的同意并正式立项，中央财政将支持建设一批公益性残疾人托养服务骨干示范机构。各地要抓住这一有利时机加快残疾人托养服务机构建设进程，并将日间照料机构逐步延伸至人口集中的社区、街道（乡镇）。这一批骨干示范型机构建成之后，将充分利用其在管理、服务、人才、技术等方面的资源优势，发挥服务示范、业务指导、人员培训等辐射作用。因此，在集中托养机构的建设上，要消除疑虑，坚定信心，充分认识到骨干机构是残疾人托养服务工作长期、规范发展的必要载体，是建立残疾人托养服务政策资金、人才培养、服务标准、管理制度、资助制度的平台和阵地。
采取积极措施，大力支持发展各级各类残疾人托养服务机构，引导支持其他社会组织和个人兴办不以营利为目的的残疾人托养服务机构，逐步形成经办主体多元化、服务形式多样化、运作机制公益化的托养服务机构网络，努力满足残疾人集中托养服务需求。持续关注政府出台的各项民生政策，加强沟通，把残疾人托养服务设施建设纳入当地政府基本建设计划，统筹安排，优先实施。充分有效落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）中“通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构”的规定，以及国务院办公厅《关于发展家庭服务业的指导意见》（国办发〔2010〕43号）中的各项扶持政策，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办残疾人托养服务业。
（3）大力发展居家托养服务
加强机构建设，发展集中托养，目的在于探索托养服务内容和规范，研究制定有关制度和标准，培训专业管理和服务队伍，扩大社会宣传效应。但机构数量有限，只能解决小部分残疾人的托养问题，要解决托养服务工作覆盖面的问题，满足大多数残疾人的托养需求，必须大力发展居家服务。中央7号文件和国办19号文件也都明确提出要大力发展居家服务，应该说，居家服务是托养服务的主渠道。发展居家服务，一是要充分挖掘社区各种资源，为我所用；二是要针对特殊需求，不断拓展服务内容，采取定人包户、定期上门、临时陪护、发放服务券等多种形式，为更多居住在家并符合托养条件的残疾人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、安全保护等方面的服务，并积极培育、发展和规范管理残疾人居家安养服务组织，切忌以发放补贴代替服务。
（4）推进稳定、多元化的托养服务投入机制和补贴项目
要坚持以政府为主导，把残疾人托养服务设施建设纳入当地政府基本建设计划，统筹安排，优先实施。采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办残疾人托养服务业。针对智力、精神和重度肢体残疾人的特殊需求，建立残疾人托养服务补贴制度。从实际出发，积极研究制定针对残疾人托养服务机构、残疾人居家安养服务组织的税费优惠政策。
继续组织实施“阳光家园计划——智力、精神和重度残疾人托养服务项目”（2012－2015年），坚持政府投入为主、鼓励社会力量参与，通过财政补助、社会募集等多种渠道筹措项目所需资金，逐步提高对残疾人的补助标准，受益残疾人将从50万人次扩大到200万人次。精心组织开展“阳光家园”示范创建活动，培育一批“阳光家园”示范区和示范机构，发挥典型示范作用。
（5）制定实施残疾人托养服务机构建设标准和服务规范
依托骨干示范性机构研究制定残疾人托养服务基本规范，逐步建立残疾人托养服务工作机制，加强托养服务行业管理和监督。各级残联负责本辖区残疾人托养服务的实施与管理，建立残疾人托养服务信息库，对申请享受政府补助的残疾人和托养服务机构等进行资格审查，帮助落实托养服务政策措施，提供托养服务业务指导、人员培训、技术支持，会同有关部门组织开展考核评估验收，检查监督服务质量。对验收达标的托养服务机构给予居民家庭水、电、气、暖费用同价等优惠待遇。
加强托养服务队伍建设，注重人才培养，提高队伍素质。托养服务工作在“十一五”期间刚刚起步，工作基础薄弱，管理和服务人才队伍还不能适应事业发展的需要。“十二五”期间，要注重研究制定培训培养计划，充分利用托养服务示范机构技术资源和社会培训资源，注重职业（执业）资格、专业水平提升，针对不同层级的托养服务管理人员、专业技术人员、服务人员进行培训培养。将县级以上政府有关部门和残联兴办的残疾人托养服务机构作为托养服务工作的业务培训和实习基地，定期组织辖区内托养服务机构和居家托养服务人员进行业务培训。按照专业化与志愿者相结合的工作方针，加强残疾人托养服务队伍建设和职业道德教育，提高服务队伍的整体素质。